Какие проблемы рыбохозяйственного комплекса страны и основные задачи по их преодолению
В предыдущих разделах мы сознательно старались не акцентировать внимание на проблемах, современного отечественного рыболовства. Тем не менее, даже из контекста рассмотренных ранее вопросов очевиден целый ряд сложностей. Причем, проявлялись не столько сами затруднения, сколько их неизбежные следствия. По видимому, одно из интегральных последствий существующих проблем - прогрессирующее снижение запасов основных традиционных объектов промысла, прежде всего, в исключительной экономической зоне России.
К сожалению, это общая тенденция в мировом рыболовстве. Большинство аналитиков считают, что причины такого снижения связаны с естественными природными процессами, происходящими в Мировом океане, а также с чрезмерной промысловой нагрузкой на некоторые промысловые гидробионты. Существуют также мнения, согласно которым значительную конкуренцию человеку в последнее время составляют некоторые животные и, прежде всего морские млекопитающие. Запасы последних находятся на относительно высоком уровне, а возможное потребление водных биоресурсов (включая традиционные объекты промышленного рыболовства) составляет 240-500 млн. тонн, что от 2 до 5 раз превосходит объемы общемировой добычи гидробионтов естественного происхождения.
В настоящее время основной вылов отечественного флота приурочен к исключительной экономической зоне Российской Федерации. Именно состояние запасов промысловых объектов в нашей экономической зоне определяет основные показатели деятельности российского рыбопромышленного комплекса. С ответственностью и сожалением можно констатировать, что на протяжении последних 10-15 лет рыбная отрасль России системно разрушается. Наиболее значимый по своим последствиям для государства результат этого разрушения заключается в снижении объемов общих допустимых уловов (ОДУ) основных традиционных объектов промысла.
Особенно заметны разрушительные тенденции на Дальневосточном бассейне, традиционно представлявшем основу деятельности российского рыбного комплекса. Суммарный общий допустимый улов на Дальневосточном бассейне только за последний период времени (1998-2004 гг.) сокращен в 1,6 раза. Темпы падения ОДУ основного объекта отечественного рыбного промысла - минтая - без преувеличения можно считать катастрофичными. Так, за указанный период времени снижение произошло в 2,3 раза. Если рассматривать отрезок времени лишь на один год длиннее (с 1997 г.), то падение составило 2,8 раза. Страна теряла ежегодно более 220 тыс. т. минтая, что в пересчете на стоимость товарной продукции равно 200-250 млн. долларов США. Другие объекты рыбного промысла в обозримой перспективе не смогут заместить такое снижение запасов минтая.
Еще более удручающая ситуация с крабами. При сокращении суммарного ОДУ этой промысловой группы в рассматриваемый период лишь в 1,1 раз, практически полностью подорванными оказались запасы камчатского краба (в 5,4 раза) - пожалуй, самого ценного промыслового объекта на Дальневосточном бассейне. Примерно равное объемное замещение этого вида возможностью вылова глубоководных крабов-стригунов (увеличение ОДУ в 2,5 раза) совершенно не сопоставимо, если сравнивать стоимость получаемой продукции.
Основная причина снижения запасов наиболее массовых и ценных промысловых объектов - не регламентируемый (браконьерский) вылов. Все попытки, предпринимаемые в последнее время для снижения браконьерского пресса (передача функций охраны водных биоресурсов от Гос-комрыболовства к ФПС и затем ФСБ; организация аукционов по продаже квот на вылов; недавние изменения порядка распределения квот, создание трех федеральных органов исполнительной власти, непосредственно отвечающих за деятельность рыбохозяйственного комплекса), к более-менее заметным положительным результатам не привели. Ситуация продолжала и продолжает ухудшаться.
Только на Дальневосточном бассейне с 1998 по 2004 гг. суммарные общие допустимые уловы снижались почти на 240 тыс. тонн ежегодно. Относительное замещение потерь происходило за счет накачивания ОДУ малоценными объектами, не представляющими реального промыслового значения. Рыбная отрасль ежегодно снижает свои фактические возможности примерно на 250-300 млн. американских долларов товарной продукции по ценовой шкале "из первых рук". При разумном государственном, в кон-це-концов просто профессиональном подходе, сколько могло бы быть сформировано дополнительных рабочих мест в окраинных приморских регионах, сколько доходов могли бы получить бюджеты различных уровней. В действительности ситуация совершенно иная. Следовательно, признав неэффективность принятых ранее мер, следует найти принципиально иные способы сохранения и рационального использования на устойчиво высоком уровне возобновляемых запасов водных биологических ресурсов - национального достояния России.
Необходимо также подчеркнуть, что рыбохозяйственный комплекс базируется на добыче и переработке водных биоресурсов, добываемых из естественной среды обитания. Искусственное воспроизводство с последующим выпуском молоди затрагивает незначительный спектр объектов. Причем, в случае с пастбищным выращиванием осетровых рыб за государственные средства создается поле деятельности для браконьерского промысла, который согласно существующим оценкам примерно в десять раз превышает легальный.
Аквакультура, составляющая в последние 15-20 лет основу прироста объемов мировой добычи водных биоресурсов, в России фактически находится на начальной стадии развития. Еще раз подчеркивая особые заслуги Китая в этом направлении, можно заметить, что для целого ряда видов именно российские научные разработки в области товарного выращивания рыбы и других гидробионтов зачастую обеспечивают успехи аквакультуры в других странах.
Правильное и четкое понимание проблем отрасли - основа выработки адекватных мер по их устранению и принятия эффективных управленческих решений. Залог выбора верных направлений дальнейшего развития рыбохо-зяйственного комплекса страны.
Попытку дифференциации и осмысления проблем в рыбохозяй-ственном комплексе, а также предложения по их решению в современный период времени на разных уровнях предпринимали многократно. По-видимому, прежде чем совершить очередную попытку вычленения коренных противоречий отрасли, есть смысл привести предложенные ранее суждения.
23 июля 1996 г. Коллегия Роскомрыболовства одобрила "Концепцию развития рыбного хозяйства Дальнего Востока на период до 2010 года" (1996), в которой перечислены основные проблемы отрасли. Несмотря на то, что упомянутый документ разработан для Дальневосточного региона, почти все общие положения Концепции вполне применимы к рыбной отрасли страны в целом.
Разработчики дифференцировали две группы основных проблем. Внутренние проблемы развития предприятий и организаций рыбного хозяйства - это те, решение которых, в основном зависит от усилий коллектива предприятий и организаций, от форм и методов хозяйствования, от политики руководства в сфере управления производством и т.п. Внешние проблемы развития рыбного хозяйства, согласно приведенному определению, формируют внешнюю среду, в которой осуществляют свою производственно-хозяйственную деятельность предприятия рыбного хозяйства.
Среди основных внутренних проблем упомянуты:
1) несоответствие организационной структуры управления рыбохозяйственным комплексом и новых условий становления рыночных отношений;
2) резкое увеличение доли транспортной составляющей в цене на материально технические ресурсы, потребляемые в регионе, и рыбную продукцию, производимую в регионе;
3) высокий уровень физического износа промыслового флота;
4) недостаточно высокий технический уровень добывающих судов отечественного производства, значительно уступающих зарубежным аналогам в мощности по техническим параметрам и численности экипажа;
5) низкий уровень технологической оснащенности обрабатывающего производства на большей части плавучих и береговых перерабатывающих предприятиях, не позволяющий обеспечить достаточный уровень конкурентоспособности вырабатываемой продукции на внешнем рынке;
6) необходимость совершенствования действующей системы маркетинга рыбных товаров и товаров материально-технического обеспечения;
В качестве основных внешних проблем обозначены:
1) отсутствие рациональной системы управления рыбным хозяйством, адекватной условиям переходного периода;
2) отсутствие дееспособной системы управления водными биологическими ресурсами;
3) недостаточная изученность сырьевой базы прибрежной зоны Дальнего Востока;
4) отсутствие эффективных проектов судов многоцелевого назначения, прежде всего, для работы в прибрежных водах;
5) напряженная экологическая обстановка в рыбохозяйственных водоемах.
По прошествии времени нетрудно разглядеть растерянность разработчиков рассматриваемой Концепции и руководителей рыбной отрасли середины 90-х годов XX века. Глобальные перемены в политическом и хозяйственном укладе страны вряд ли были осознаны в полной мере, поэтому нет ничего удивительного, что рассмотренный перечень основных проблем производит впечатление сделанного в спешке и, уж во всяком случае, не продуманного глубоко. Первый и второй пункт внешних проблем почти идентичны. Предложения по преодолению обозначенных проблем совершенно не конкретны и носят декларативный характер.
Весьма отчетливо такая декларативность проявилась при формулировании цели функционирования и дальнейшего развития рыбного хозяйства на Дальнем Востоке в перспективе до 2010 г. Согласно Концепции, должно быть две основных цели. Во-первых, обеспечение потребностей населения Российской Федерации в разнообразных рыбных товарах, а отраслей материального производства - в кормовой и технической продукции. Во-вторых, получение предприятиями рыбной промышленности максимальной прибыли от своей производственно-хозяйственной деятельности. Авторы предположили, что достижение указанных целей станет возможным в случае успешной реализации следующих задач:
1) обеспечение более полного, рационального и эффективного использования сырьевых ресурсов Тихого океана и, прежде всего, российской исключительной экономической зоны;
2) усиление темпов развития предприятий по разведению и воспроизводству сырьевых ресурсов;
3) обеспечение охраны биологических ресурсов исключительной экономической зоны Российской Федерации;
4) осуществление структурной перестройки рыбного хозяйства в целях адаптации к условиям работы в рыночной экономике;
5) повышение темпов обновления основных фондов предприятий рыбной промышленности за счет внедрения новой техники;
6) увеличение объемов производства пищевой рыбной продукции преимущественно за счет ассортимента, пользующегося спросом у населения;
7) обеспечение более полного использования добытых морепродуктов за счет создания безотходных технологий и производства биологически активных веществ;
8) расширение научно-технического и экономического сотрудничества в области рыболовства с зарубежными странами;
9) улучшение условий и повышение уровня жизни работников рыбной промышленности и членов их семей.
Можно заметить, что уже на этапе формулирования основной цели заложены совершенно противоположные тенденции. Стремление к максимальному обеспечению потребностей населения в социалистической интерпретации, несомненно, довлевшей в середине 90-х годов, означало увеличение ассортимента рыбной продукции по низким ценам. Вряд ли создатели Концепции в данном случае подразумевали нечто иное. Получение максимальных прибылей предприятиями в условиях нерегулируемого рынка предполагает продажу продукции по более высокой цене, а следовательно, за рубеж и преимущественную ориентацию на добычу более ценных объектов. В сложившихся реалиях это означало хронический передел прав на вылов валютоемких видов и рост экспорта сырца. Вторая цель весьма быстро подавила первую.
Подобные изъяны характерны и для задач, которые, следуя логике, должны быть ориентированны на решение двух разнонаправленных целей. Однако, в действительности, из сформулированных задач не видно, каким образом должно происходить движение к получению максимальных прибылей. С другой стороны, не понятно, каким образом большая часть из этих задач соотносится и с первой целью: насыщением потребительского рынка дешевой рыбопродукцией. Завершая рассмотрение Концепции, можно также заметить, что проблемы, обозначенные для рыбной отрасли в середине 90-х годов, и задачи, которые предположительно должны быть направлены на устранение этих проблем, не слишком скоординированы между собой.
Здесь нет ничего удивительного. Производственные мощности возникали, исчезали и меняли своих собственников быстрее, чем эти изменения могли зафиксировать и учесть разработчики Концепции. Осознать общие тенденции вообще было невозможно.
Поскольку ни стратегические, ни тактические ориентиры не оказались надежными, т.е. глубоко осмысленными, то обсуждаемая Концепция, как, кстати, и существовавшая в те годы Федеральная программа развития рыбного хозяйства Российской Федерации до 2000 г. "Рыба", не была реализована. Достаточно вспомнить, что, согласно прогнозам, содержащимся в Концепции, в 2005 г. на Дальнем Востоке вылов должен составить 3,2 млн. тонн. Примерно такие объемы вылова и были получены в указанном году, но только всей рыбной промышленностью страны. Вместо ожидаемой тенденции на последовательный рост добычи водных биоресурсов, произошло снижение всех показателей, которое, к сожалению, продолжается.
18 октября 2001 г. на заседании Правительства Российской Федерации был рассмотрен вопрос "О повышении эффективности функционирования рыбной отрасли". В своем докладе Е.И. Наздратенко, исполнявший тогда обязанности Председателя Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, назвал следующие основные негативные тенденции отрасли:
- снижение запасов основных промысловых объектов в морских водоемах Российской Федерации в связи с чрезмерной их эксплуатацией;
- снижение объемов российского вылова морских живых ресурсов в экономических зонах иностранных государств и открытых районах Мирового океана;
- слабо контролируемый за пределами таможенной территории Российской Федерации вывоз за рубеж рыбы и морепродуктов, выловленных в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также рыбопродукции, произведенной из них судами в море;
- высокие темпы старения основных фондов отрасли, главным образом, судов.
Далее было отмечено, что указанные тенденции обострили накопившиеся в отрасли застарелые проблемы. К основным из них можно отнести:
- несовершенство механизмов распределения квот на вылов (добычу) водных биоресурсов по квотируемым объектам промысла между субъектами рыбохозяйственной деятельности;
- наличие существенного дисбаланса между объемами допустимого улова живых ресурсов по основным объектам промысла и производственными мощностями для их изъятия;
- дефицит оборотных средств у российских рыбопромышленных предприятий, а также средств для обновления и модернизации основных фондов;
- неэффективная структура российского экспорта рыботоваров - преобладание продукции низкой стадии переработки;
- значительное снижение занятости в рыбной отрасли, особенно в районах Севера и Дальнего Востока Российской Федерации.
В этом же выступлении содержатся формулировки основных задач, решение которых, по мнению лиц, готовивших доклад Председателя Госкомрыболовства России, должно было позволить преодолеть отмеченные негативные тенденции и снять остроту существующих в отрасли проблем. Перечислим эти задачи.
Совершенствование системы управления морскими живыми ресурсами исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. В качестве основного элемента системы управления водными биоресурсами должен был выступать механизм распределения квот на их вылов. Распределение необходимо сделать экономически прозрачным и справедливым, установить баланс между добывающими мощностями и ресурсами, исключить браконьерство, стимулировать развитие береговой переработки и прибрежного рыболовства, хозяйств аквакультуры и обновление флота.
Развитие морского прибрежного рыболовства в приморских субъектах Российской Федерации с использованием маломерных судов. Предложен принцип переработки всей продукции прибрежного промысла на отечественных береговых предприятиях. Отмечено, что рыбохозяйственный комплекс России - это не только рыба, налоги, доходы, квоты и прочие производственные показатели, но это еще и социальная сфера. Экономическое и финансовое состояние рыбаков напрямую влияет на уровень жизни в не самых благоприятных районах страны.
Определение приоритетов отечественного океанического рыболовства в открытых районах Мирового океана, а также в зонах иностранных государств. Разработка мер по максимально возможному вовлечению рыбных запасов этих районов в рыбохозяйственный оборот. Отмечено, что Россия участвует в 15-ти двусторонних и 16-ти многосторонних Соглашениях по рыболовству, является членом 16-ти международных рыбохозяйственных организаций. Согласно расчетам авторов доклада, при определенной и последовательной государственной политике по стимулированию промысла в открытой части Мирового океана и в зонах иностранных государств, там возможен рост отечественной рыбодобычи до 2,7 млн. тонн, т.е. в 2,5 раза, по сравнению с уровнем 2000 г. Данная задача, прежде всего, направлена на достижение геополитических выгод. Одновременно промысел в открытых районах Мирового океана и в зонах иностранных государств позволит снизить промысловую нагрузку на отечественную экономзону.
Разработка механизмов стимулирования модернизации и качественного обновления основных фондов в отрасли, мобилизации финансовых ресурсов. Речь шла о поручении Председателя Правительства Российской Федерации предусмотреть при подготовке федерального бюджета на 2002 г. средства на субсидирование части процентной ставки по средне- и долгосрочным кредитам, получаемым российскими рыбопромысловыми компаниями в кредитных организациях для строительства промысловых судов на отечественных предприятиях. Это поручение не было исполнено. Госкомрыболовство России, кроме упомянутого механизма, предложило стимулировать отечественное судостроение путем предоставления гарантий выделения предприятиям-заказчикам квот на вылов водных биоресурсов на нормативный срок окупаемости проекта.
Принятие дополнительных мер, направленных на прекращение незаконного вылова. Предложен переход к комплексной системе охраны водных биоресурсов, контроля над промыслом и внешнеторговыми операциями с рыбопродукцией, наделение Госкомрыболовства России функциями специального органа по охране водных биологических ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Создание благоприятных условий для захода российских судов в отечественные порты. Нежелание российских судов заходить в наши порты, вместе с сокращением вылова и ростом экспорта, повлияло на сокращение среднедушевого потребления рыбопродукции. Причина такого нежелания кроется в системе таможенно-тарифного регулирования и обработки судов в портах. Лизинговый и бербоут-чартерный флот избегает российских портов из-за необходимости единовременной уплаты таможенных платежей и налогов на суда (только НДС составлял 20% от стоимости судна), а отечественный флот после ремонта - платежей за стоимость ремонта. Также указана проблема несогласованности в работе более десятка служб, контролирующих приходящие в порт суда. Предложено нормативно ограничить время оформления и контроля судов, заходящих в порты, и количество контролеров, имеющих право подниматься на борт.
Почти синхронно с подготовкой к упомянутому заседанию Правительства была начата разработка документа, с которым многие в отрасли связывали большие ожидания. Речь идет о "Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года". Авторам пришлось участвовать в данной работе на разных стадиях. Основу концепции поручено было сформировать отраслевому Всероссийскому научно-исследовательскому и проектно-конструкторскому институту экономики, информации и автоматизированных систем управления рыбного хозяйства (ВНИЭРХ). Руководил разработкой А.Н. Силкин, заместитель директора ВНИЭРХ, ранее работавший начальником управления экономики Госком-рыболовства России.
Итоги выполненных исследований были опубликованы (Доклад об основных результатах..., 2002). Авторы обозначили 26 основных проблем в отрасли. Перечислим их, сохраняя приведенную в оригинале последовательность перечисления и стилистику.
1. Недостаточное развитие взаимосвязей и координации работы между предприятиями добывающей и обрабатывающей подотраслей.
2. Недостаточная изученность водных биоресурсов прибрежных районов внутренних морских вод, территориального моря и прибрежной части России.
3. Бессистемное наращивание мощностей добывающего флота, в том числе за счет аренды российскими рыбопромышленными предприятиями иностранных судов.
4. Наличие существенного дисбаланса между объемами допустимого улова водных биоресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации по основным объектам промысла и производственными мощностями для их изъятия.
5. Увеличение пресса на водные биоресурсы исключительной экономической зоны Российской Федерации в связи с сокращением отечественного промысла в экономических зонах других стран и открытых районах Мирового океана.
6. Несовершенство системы распределения квот на вылов гидробионтов по объектам и районам промысла между субъектами рыбохозяйственной деятельности.
7. Неполное освоение некоторых видов водных биоресурсов, доступных для российского промысла, как в отечественной экономической зоне, так и в экономических зонах иностранных государств, и открытых районах Мирового океана.
8. Снижение объемов и эффективности искусственного воспроизводства водных биоресурсов.
9. Высокий физический износ и моральное старение основных средств, в первую очередь промыслового флота.
10. Отсутствие эффективных проектов добывающих судов многоцелевого назначения для работы в прибрежных районах отечественной зоны, а также специального и универсального среднего и малого маломерного флота.
11. Недостаточный для современных условий уровень технологической и технической оснащенности перерабатывающих производств на судах и береговых предприятиях.
12. Преобладание в составе экспорта рыбных товаров низкой стадии переработки.
13. Хронический дефицит оборотных средств, а также средств для обновления физически изношенных и морально устаревших высоко затратных и низко технологичных основных производственных фондов, прежде всего промыслового флота и технологического оборудования береговых производств.
14. Непрекращающийся процесс взаимных неплатежей.
15. Несовершенство законодательно-правового обеспечения функциони рования рыбного хозяйства страны.
16. Недостаточное развитие современной кредитно-финансовой, организационной и информационной структур поддержки конкурентоспособности отечественного производителя и продвижения рыбных товаров на внешнем и внутреннем рынках.
17. Резкий спад инвестиционной активности в отрасли.
18. Сокращение государственной поддержки агропромышленного комплекса страны, включая рыбное хозяйство.
19. Неадекватное удорожание большинства видов товаров и услуг, потребляемых рыбным хозяйством.
20. Неурегулированность экономических связей между регионами, отраслями и предприятиями.
21. Несовершенство контроля за сохранением водных биоресурсов, в том числе за внешнеторговыми операциями с продукцией морского рыбного промысла, произведенной на российских судах за пределами таможенной территории Российской Федерации.
22. Усиление браконьерства и криминализации в производственной сфере отрасли.
23. Загрязнение рыбохозяйственных пресноводных водоемов и фактическое прекращение работ по рыбохозяйственной мелиорации естественных нерестилищ.
24. Неразвитость производственных рынков, в том числе рыбных товаров; отсутствие эффективных систем управления ими.
25. Ухудшение демографического и кадрового потенциала, нехватка специалистов и руководителей.
26. Недостаточный уровень менеджмента, организационной и консультационной работы по формированию и функционированию новых производственных рыночных и финансовых структур.
Любому, не разучившемуся говорить и читать по-русски, вероятно, очень сложно уловить суть, заключенную в этом наборе слов. Осознать, опираясь на такой анализ, что же происходит в рыбной отрасли, отчего ее постоянно лихорадит и, главное, определить самые болевые точки, вряд ли возможно вообще. Особенно, если учесть, что более половины современных руководителей и сотрудников центрального аппарата отрасли (или аппаратов, как в настоящий период времени) основу своих представлений о рыбном хозяйстве страны сформировали на любительской рыбалке.
Нельзя также не заметить, что некоторые из представленных формулировок проблем неверно ориентируют. В частности, п.5. Вряд ли корректно говорить об увеличении промыслового пресса на водные биоресурсы российской исключительной зоны, если официально зарегистрированные уловы здесь сократились за 10-15 лет раза в два. При этом существует ряд районов и объектов, которые именно в последнее время почти полностью перестали осваивать, хотя состояние запасов там на хорошем уровне. Для примера, можно вспомнить баренцевоморскую сайку.
После такого перечня основных проблем, царящих в рыболовстве, в цитируемом источнике сформулирована стратегическая (по мнению авторов) цель развития рыбного хозяйства, которая ориентирована на "обеспечение продовольственной безопасности страны путем удовлетворения платежеспособного спроса внутреннего рынка на рыбные товары на основе приоритетного использования отечественного производства и получения максимальной выгоды от внешнеэкономической деятельности".
Исходя из такой цели, разработчики проекта обозначили перечень основных задач, стоящих на современном этапе перед отраслью. Их получилось 11. Поскольку цитируемый источник вышел не слишком большим тиражом, воспроизведем упомянутые задачи.
1. Развитие и совершенствование законодательной базы в области рыбохозяйственной деятельности, управления водными биоресурсами, их рационального использования и сохранения.
2. Совершенствование системы управления водными биоресурсами исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, их рационального использования и сохранения.
3. Развитие прибрежного рыболовства и пресноводной и морской аквакультуры - важнейших составляющих развития экономики рыбного хозяйства в перспективе.
4. Разработка организационно-технических мер по расширению освоения отечественным промыслом водных биоресурсов экономических зон иностранных государств и открытых районов Мирового океана.
6. Разработка механизмов, стимулирующих обновление основных производственных фондов отрасли.
6. Обновление промыслового, вспомогательного и технического флота путем модернизации действующих и поставки новых типов судов.
7. Техническое перевооружение, реконструкция и расширение действующих береговых основных производств и производственной инфраструктуры и ввод новых.
8. Увеличение поставок рыбных товаров на внутренний рынок.
9. Повышение конкурентоспособности отечественных рыбных товаров на внешнем рынке.
10. Создание новых социально значимых и экономически эффективных рабочих мест, сокращение на этой основе безработицы и снижение социальной напряженности, особенно в отдаленных прибрежных районах.
11. Расширение научных исследований и разработок в области рыбного хозяйства, укрепление научно-технического и образовательного потенциала отрасли.
После реализации указанных задач, авторы считают, что в рыбном хозяйстве должны произойти следующие события:
- прекратится спад производства, начнется стабилизация и последующее возрождение рыбного хозяйства;
- улучшится использование водных биоресурсов;
- повысится эффективность международного сотрудничества в области рыболовства, расширения промысла отечественного флота;
- увеличатся поставки рыбных товаров на внутренний рынок и среднедушевое потребление рыбных продуктов;
- повысится качество и оперативность подготовки и реализации управленческих решений;
- возникнут необходимые условия для конкуренции на рынках товаров и услуг рыбного хозяйства;
- повысится эффективность отраслевого производства;
- возрастут поступления в бюджет;
- улучшится социальное обеспечение работников отрасли.
Весь проект концепции, разработанной во ВНИЭРХ, был изложен на 50-ти с лишним страницах. Те, кто в сознательном возрасте застал период развитого социализма, вероятно, согласятся, что представленный вариант концептуального осмысления процессов, происходящих в отрасли, больше напоминает первомайские призывы. Так же задорно и неконкретно. Кстати, разработчики проекта, будучи людьми, с достаточным чувством юмора, не обиделись за такое сравнение, высказанное им лично.
Несомненно, подобную разработку сложно использовать в качестве основы для концепции развития отрасли. Перечень проблем носил явно выраженный хаотичный характер, где действительно значимые проблемы соседствовали с совершенно не существенными. При этом задачи, которые предстояло решать по замыслу авторов, слабо сочетались с проблемами, на устранение которых, собственно, и должны быть нацелены те самые задачи.
Поскольку, авторы данной книги не утратили привычки периодически высказывать вслух, что они думают, в том числе, и по поводу некоторых разработок, то после очередного обсуждения хода работы над Концепцией развития рыбного хозяйства страны одному из них было поручено возглавить группу разработчиков Концепции.
В результате коллективных усилий с участием начальников управлений Госкомрыболовства России СЕ. Дягилева, Г.К. Ковалева, И.А. Савченко и все тех же специалистов из ВНИЭРХ достаточно быстро удалось скомпоновать проект, занимавший всего лишь 9 страниц текста. Разделы, посвященные проблемам, целям и задачам в рыбной отрасли были представлены следующим образом.
Основные проблемы рыбного хозяйства Российской Федерации на современном этапе:
• отсутствие концептуального подхода к государственному регулированию развития рыбного хозяйства Российской Федерации. Разбалансировка системы управления отраслью;
• отсутствие системной нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное функционирование и развитие рыбного хозяйства;
• отсутствие механизмов устойчивого и долгосрочного управления водными биоресурсами;
• отсутствие эффективного рынка рыбных товаров и соответствующей инфраструктуры;
• сокращение рабочих мест и отток населения из окраинных приморских территорий.
Стратегическая цель рыбного хозяйства Российской Федерации -участие в обеспечении национальной продовольственной безопасности. Цель Концепции на период до 2020 г. - создание условий для устойчивого функционирования и развития рыбохозяйственного комплекса страны на основе сохранения, воспроизводства, рационального и эффективного освоения водных биологических ресурсов для удовлетворения платежеспособного спроса населения страны на рыбные товары.
Реализация сформулированной цели предполагала решение следующих основных задач:
• Формирование концептуального подхода к государственному регулированию развития рыбного хозяйства Российской Федерации. Создание эффективной и функциональной системы управления отраслью.
• Разработку на основе системного подхода нормативно-правовой базырыбной отрасли.
• Формирование и практическая реализация механизмов долгосрочного, устойчивого управления водными биологическими ресурсами.
• Формирование эффективного рынка рыбных товаров, создание соответствующей рыночной инфраструктуры.
• Разработку комплекса мер по государственному регулированию занятости населения окраинных приморских территорий в рыбохозяйственной деятельности.
Одновременно были сформулированы основные направления и механизмы реализации Концепции:
- Совершенствование и развитие законодательной и нормативной базыв области рыболовства, управления и охраны водных биоресурсов и среды их обитания;
- Создание федерального рыбохозяйственного ведомства, полномочия и функции которого были бы адекватны задачам, стоящим перед отраслью. Развитие и совершенствование взаимодействия междуведомствами и субъектами Российской Федерации;
- Совершенствование государственного регулирования процессов, происходящих в рыбном хозяйстве;
- Развитие научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
- Укрепление позиций России как рыбодобывающей державы на международном уровне;
- Совершенствование финансово-кредитной, налоговой, таможенной и бюджетной политики;
- Развитие прибрежного рыболовства и береговой переработки.
- Устранение дисбаланса между ресурсным потенциалом и добывающими мощностями в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
- Перемещение конкурентных отношений из сферы доступа к объектам промысла в сферу глубины переработки и качества выпускаемой продукции;
- Создание условий для долгосрочного планирования деятельности предприятий рыбохозяйственного комплекса;
- Развитие концессионной деятельности;
- Совершенствование механизмов предоставления квот на вылов водных биоресурсов;
- Оптимизация освоения общедопустимых уловов, вовлечение в промысел новых объектов и районов промысла;
- Совершенствование технологий переработки водных биоресурсов;
- Развитие аквакультуры;
- Обновление и совершенствование рыбодобывающего флота, способов и орудий лова.
Поскольку объем столь ожидаемого в отрасли документа сократили, по сравнению с первоначальным вариантом, почти в 6 раз, и он оказался, по мнению некоторых руководителей, неприлично тонким, то его решено было хотя бы немножко увеличить. Фразы доукомплектовали доведя текст до 18 страниц. Именно в таком виде "Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года" была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 г. № 1265-р.
На этапе окончательной доработки документа уже под иным руководством количество основных проблем все-таки увеличили до 10-ти. По-видимому, коллегам из ВНИЭРХ очень не хотелось, чтобы их труд по составлению грандиозного перечня проблем отрасли пропал даром. Поэтому кое-что оттуда они, как говорится, под шумок внедрили в окончательную редакцию. Одновременно слегка модифицировали формулировку цели развития рыбного хозяйства и расширили перечень задач до 16-ти. Последние, соответственно, утратили сочетаемость с основными целями.
Однако, никто уже не обращал внимание на подобные пустяки, поскольку все более-менее ясно осознавали, что сразу же после принятия Концепция исчерпает свое назначение. Так было уже не раз с крупными проектами по выведению рыбного хозяйства из затяжного кризиса. Один из недавних примеров подобного рода - программа "Рыба", также почившая почти сразу после ее утверждения. Отрасль пойдет и далее плутать по своему безвекторному направлению. Следует заметить, скептики вновь оказались реалистами. О концепции, практически не вспоминают. Из 15-ти основных направлений деятельности, намеченных на первый этап (2003-2005 гг.), частично реализовано не более 20%. При этом, если известное в рыбацких кругах постановление Правительства "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов" от 20.11.2003 г. № 704 не слишком явно отражает принятые концептуальные установки, то вышедший через год федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" вообще трудно увязать с этой Концепцией.
В 2004 г. А.В. Родин, президент ВАРПЭ, в недавнем прошлом (1992-1998 гг.) исполнявший обязанности Первого заместителя Председателя, а затем и Председателя Госкомрыболовства России, Первого заместителя Министра сельского хозяйства и продовольствия России, в журнале "Рыбное хозяйство" высказал свое видение основных проблем отрасли (Родин, 2004). По его мнению, ключевым для рыбаков, регионов и в целом для отрасли является вопрос о том, как разделить квоты в Российской исключительной экономической зоне. Однако автор подчеркивает, что этот вопрос связан с другими, не менее важными. Бывший первый руководитель рыбного хозяйства страны не согласен с рядом принципов, заложенных в систему распределения квот, действовавшую в тот период времени. Большим препятствием нормальной деятельности отрасли служит огромная армия различных контролеров и просто чиновников, большинство из которых, по мнению автора, - дилетанты. Поскольку порты не справятся с большими объемами, рекомендовано убрать из Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" обязательность поставок улова на берег при ведении прибрежного рыболовства. А.В. Родин выступает против запрета на бербоут-чартер, поскольку это будет нарушением законодательства. Поднимает вопрос об импортной политике в области рыботоваров России. Экспортная политика должна стимулировать продажу готовой продукции без ограничений, однако на сырец должны быть установлены квоты. Необходимо стимулировать работу отечественного флота за пределами отечественной экономзоны. Для этого автор предлагал привлекать деньги, которые рыбаки платят в бюджет страны за право пользования водными биоресурсами. И, наконец, последняя проблема, на которую обращено внимание в цитируемой работе, - кадровая политика в отрасли. Происходит вымывание специалистов на всех уровнях.
В том же году под председательством Президента Российской Федерации В.В. Путина состоялось заседание Государственного Совета страны, на котором с докладом о развитии и повышении конкурентоспособности рыбной промышленности России выступил СМ. Дарькин, губернатор Приморского края. Следует отметить, что подготовка материалов для этого заседания Госсовета продолжалась около года с участием всех прибрежных регионов и федеральных органов исполнительной власти в области рыболовства.
В итоговых материалах к докладу был представлен перечень проблем, препятствующих успешному развитию отечественного рыбопромышленного комплекса. К числу основных отнесены следующие:
• низкий уровень капитализации отрасли. Средняя цена доступа к национальным биоресурсам через оценку стоимости основных фондов составляет 93 доллара за килограмм. В США в 13,4 раза выше (1243 долл.), в ЕС в 15,7 раза выше (1456 долл.);
• избыточный, физически и морально устаревший рыбопромысловый флот, ориентированный на вылов традиционных массовых видов. Превышение промысловых мощностей над общедопустимыми уловами по различным видам водных биоресурсов составляют от 1,5 до 3 раз. Это является одной из причин нерациональных изъятий, в том числе посредством браконьерского лова;
• рост промысловой нагрузки на исключительную экономическую зону России (более 95% всего вылова). Это обусловило в 1994-2003 гг. увеличение государственных затрат на охрану морских биологических ресурсов в ИЭЗ (более чем в 8 раз);
• усиление международных природоохранных и природовосстановительных предписаний и мероприятий, обусловившее рост экологических издержек, особенно малого бизнеса, занятого прибрежным рыболовством;
• неопределенность границ и параметров прибрежного рыболовства, как объекта регионального управления.
Кроме того, в материалах приведены формулировки более частных проблем. Поскольку речь идет о достаточно емком документе, при подготовке которого был задействован значительный интеллектуальный и управленческий потенциал отрасли, то считаем целесообразным, привести весь перечень в полном виде без изменений.
• неконкурентная материально-техническая база и неэффективная структура управления;
• архаичность и противоречивость правовой базы;
• неготовность органов власти перейти на рыночные инструменты перераспределения экономического дохода;
• неразвитость технологий проектного управления рыбохозяйственной деятельностью комплекса, как сферы особых национальных интересов;
• отсутствие связи между субсидиарной государственной поддержкой и экономическими интересами хозяйствующих субъектов.
• снижение уровня конкурентоспособности национальной рыбной промышленности до критического уровня. Это связанно с потерей сегментов внутреннего потребительского рынка и, как следствие, возможным увеличением объемов государственных субсидий для сохранения рыбохозяйственного комплекса, как стратегически значимой отрасли;
• увеличение зависимости внутреннего потребительского спроса на рыбную продукцию от импортных поставок;
• снижение качества жизни, связанного с разбалансированностью структуры питания, в результате сокращения в нем рыбных продуктов, как носителей ценного животного белка, жиров и микроэлементов;
• рост социальной напряженности в обществе, что связано с возможными ограничениями для значительной части населения доступа к рыбным продуктам питания;
• переизбыток физически и морально устаревшего флота, способного эффективно работать только на массовых видах в ИЭЗ России;
• недостаток флота для работы на рассеянных видах, а также в удаленных Мировых районах промысла;
• несовершенство федерального законодательства в части ограничения компетенции органов власти в регулировании амортизационных процессов. Продолжает сохраняться негативная тенденция их нецелевого использования. В 1998-2003 гг. только 8% амортизационных средств были направлены на воспроизводственные цели - обновление флота и технологического оборудования;
• неразвитость инвестопроводящей системы. В отрасли нет специализированных лизинговых и консалтинговых компаний. Неразвиты специализированные банковские и страховые услуги. Большой дефицит высококвалифицированных менеджеров, способных разрабатывать и управлять инвестиционными проектами в соответствии с международными стандартами;
• низкий уровень концентрации отраслевого капитала в сравнении с международными компаниями. Анализ отраслевых инвестиционных проектов показывает, что в 90% случаях запрашиваемые инвестиции либо равны, либо превышает собственные активы предприятий, (совокупная залоговая стоимость отрасли составляет менее 500 млн. долл.);
• неопределенность механизмов распределения квот на вылов. Постановление Правительства от 10.11.2003 г. №704 не снижает уровень неопределенности, поскольку нет никаких гарантий, что введенные правила не будут изменены;
• неадаптированность административной система контроля к особенностям рыбной продукции, срок хранения которой имеет жесткие временные ограничения;
• низкий уровень достоверности ОДУ, не учитывающий технологические возможности рыбопромыслового флота;
• невозможность использовать квоты как залоговый инструмент для получения кредитов;
• невозможность проводить операции с квотами на вторичном рынке в целях их накопления и перераспределение с учетом изменения технических и технологических параметров основных фондов;
• низкий уровень покупательной способности на качественную рыбную продукцию на внутреннем рынке.
• отсутствие внятной государственной политики по защите интересов национальных рыхозяйственных компаний на мировом рыбном рынке;
• высокий уровень экспортных пошлин и внешнеэкономических издержек;
• отсутствие государственной программно-целевой поддержки по расширению спроса на внутреннем рынке на национальную рыбную продукцию;
• информационная закрытость рыбохозяйственного бизнеса, что ведет к росту трансакционных издержек по поиску инвестиционных и торговых партнеров;
• высокая концентрация рабочей силы на убыточных предприятиях (свыше 70%);
• неэффективное использование рабочего времени. Коэффициент недоиспользования рабочего времени один из самых больших в национальной экономике (0,6);
• низкая официальная заработная плата. В 2002 г. начисленная заработная плата составила для плавсостава около 8 тыс. руб.;
• низкая доля занятых высокотехнологичными видами деятельности(менее 0,5%);
• сокращение объемов добычи водных биологических ресурсов в ИЭЗ России. В течение 2003 г. относительно 1993 г. объем вылова составил 61%;
• рост объемов производства низкорентабельной неразделанной мороженой продукции, поставляемой на внутренний рынок. Объем производства рыбного филе сократился в 2,4 раза. Особенно это затронуло Дальневосточный федеральный округ, где производство филе упало в 3,1 раза;
• рост экспорта валютоемких рыбных товаров, пользующихся повышенным спросом на мировом рынке, доля которых в 1993-2003 гг. выросла в 14 раз;
• сокращение в 6 раз производства рыбных консервов для внутреннего рынка;
• недостаток оборотного капитала из-за низкого падения платежеспособности оптовых покупателей. Как результат - рост дебиторской задолженности, объем которой в 2003 г. составил 12,6 млрд. руб.;
• переориентация потоков рыбной продукции из районов промысла на экспорт в связи с увеличением транспортных расходов по доставке продукции в российские порты и портовых сборов;
• рост нелегальной экспортной деятельности. Объем не возвращенной валютной выручки в 1998-2003 гг. вырос в 12 раз;
• высокие административные и налоговые издержки;
• ограничения по холодильным мощностям;
• неразвита логистическая и информационная система;
• отсутствует конкуренция на рынке стивидорских услуг;
• неразвиты рыночные институты (рыбная биржа, рынок вторичных квот, кредитование под залог водных биоресурсов и др.);
• отсутствуют инструменты регулирования рыночного равновесия на внутреннем рынке (минимальные цены на сырье, дифференцирован ные таможенные пошлины, страховые фонды).
Ключевой в докладе была мысль о том, что в рыбной отрасли, как и во многих других, Россия по-прежнему выступает как поставщик сырья на мировые рынки. Мы торгуем сырьем. А должны торговать готовым продуктом с высокой добавленной стоимостью. Это позволит увеличить стоимость отраслевого продукта в 2 раза без увеличения объемов вылова. Чтобы изменить существующее положение дел, рыбаки должны перестроить свой бизнес так, чтобы перейти на производство готового продукта и выйти с ним как на мировые, так и на внутренние рынки. Для этого необходимо:
• построить береговые предприятия по переработке рыбы как в своих, так и в иностранных портах;
• обновить рыбодобывающий флот;
• приобрести крупнейшие международные компании, торгующие продукцией, изготовленной из российского сырья;
• сформировать современные логистические сети;
• выйти на мировые рынки единым фронтом с согласованными ценами.
Государству, со своей стороны, следует предложить рыбакам новые правила работы в отрасли. Суть этих правил заключается в следующем. Наибольшее благоприятствование тем, кто готов честно работать, и жесткий заслон на пути браконьеров, которые демпингом разрушают рынки сбыта готовой продукции.
Основные меры государственного регулирования должны быть следующими:
1. Все биоресурсы, добытые в исключительной экономической зоне России, следует направлять в российские порты.
2. Упростить процедуру таможенного декларирования рыбной продукции.
3. Необходимо законодательно зафиксировать существующий механизм распределения квот на вылов водных биоресурсов. Это распределение должно обязательно согласовываться с субъектами Российской Федерации ("Закон о рыболовстве").
4. Разработать механизм свободного обращения квот на вторичном рынке. Квота должна свободно передаваться от предприятия-владельца любому другому рыбодобывающему предприятию. Тогда квота приобретет характеристику нематериального актива и залога в финансовых институтах.
5. Ввести упрощенный контроль над многоразовым пересечением границы рыбопромысловыми судами, ведущими прибрежный лов.
6. Защитить российские предприятия, выходящие со своими брэндами на основные мировые рынки, от необоснованных тарифных и не тарифных ограничений.
7. Защитить внутренний рынок от избыточного рыбного импорта при наличии национальной рыбной продукции.
8. Субсидировать процентные ставки по тем кредитам, которые предприятия привлекают на углубление переработки биоресурсов или на строительство нового промыслового флота.
9. Финансировать в полном объеме отраслевую науку, но и спрашивать с нее точный прогноз возможного вылова, информацию о состоянии мировых рынков, новые продукты и технологии.
10. Активно отстаивать национальные интересы в мировых экологических программах и в торговых переговорах с ведущими мировыми державами; без этого невозможно выйти на мировые рынки.
Несмотря на то, что в основе данного доклада лежат результаты долгой и кропотливой работы большого коллектива ученых и управленцев, сложная процедура согласований различными инстанциями основных положений, отношение к докладу в рыбохозяйственной среде осталось неоднозначным. Это видно даже при сопоставлении положений доклада с мнением руководителя крупнейшей рыбопромышленной ассоциации, приведенным выше. Особенно сильные разногласия возникают по поводу доставки всей продукции из Российской экономзоны в отечественные порты. Многие усматривают в таком предложении попытку лоббировать интересы Приморского края, поскольку именно в этом субъекте федерации существует наиболее удобная транспортная схема, позволяющая осуществлять доставку продукции из мест портового хранения в районы потребления.
Дополнительным подтверждением тому, что рыбохозяйственная отрасль работает в режиме управленческой неопределенности и практически не ориентирована на какие-то внятные цели, служит предпринятая в 2004-2005 гг. серия мероприятий, подготовленных Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, в ведение которого перешло рыбное хозяйство после февральской административной реформы 2004 г.
В феврале 2005 г. по инициативе Минсельхоза России и Российской Академии Наук в Москве прошел весьма представительный I Всероссийский конгресс экономистов-аграрников, в рамках которого работала секция "Перспективы развития рыбного хозяйства и его роль в продовольственном обеспечении страны". В число руководителей данной секции входил один из авторов данной книги. С докладом на конгрессе выступил директор ВНИРО Б.Н. Котенев (2005). Он представил следующий перечень нерешенных проблем, усугубляющих, по его мнению, кризис рыбной отрасли:
- отсутствие необходимой нормативной правовой базы, учитывающей специфику отрасли, а также механизмов управления водными биоресурсами, обеспечивающих устойчивое функционирование и развитие рыбохозяйственного комплекса, в том числе прозрачность распределения этих ресурсов;
- истощение высоколиквидных запасов водных биоресурсов из-за браконьерства на континентальном шельфе и в исключительной экономзоне России, а также во внутренних водоемах;
- слабый российский промысел в экономических зонах зарубежных государств и в открытых районах Мирового океана;
- высокий уровень морального и физического износа основных производственных фондов из-за их низкой модернизации;
- низкая конкурентоспособность вырабатываемой продукции и стагнация ее производства в отрасли;
- проблема кадрового обеспечения продолжающейся реструктуризации отрасли высокопрофессиональными менеджерами;
- нарастающее количество убыточных предприятий (более 50%);
- большие структурные диспропорции и дезинтеграция производственной деятельности;
- низкий удельный вес в экспорте рыбных товаров с высокой степенью переработки, в том числе на береговых предприятиях;
- отсутствие законодательных мер по защите интересов рыбного хозяйства при вступлении в ВТО.
Одновременно Б.Н. Котенев предложил подробный список задач, направленных на решение перечисленных проблем. Воспроизведем этот список.
В части формирования нормативной базы:
1) оперативная подготовка нормативных правовых документов, разработка которых предусмотрена Федеральным законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов";
2) доработка и утверждение Федеральных законов "О прибрежном рыболовстве" и "О государственном регулировании оборота осетровых рыб и продукции из них";
3) внести изменения и дополнения в федеральные законы "О животном мире", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";
4) внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации и федеральный закон "О таможенном тарифе";
5) внести изменения и дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
6) создать условия, стимулирующие заходы промысловых судов в отечественные порты;
7) разграничить между центром и субъектами Российской Федерации полномочия в области использования водных биоресурсов;
8) законодательно (через бюджетное законодательство) решить вопрос об усилении поисковых и ресурсных исследований как в морях России, так и в Мировом океане с целью более точных оценок водных биологических ресурсов, определения объемов вылова для флота;
9) законодательное введение в управление водными биоресурсами категорийности запасов: установление ОДУ только для ограниченного числа запасов с приловом по факту других объектов (т.е. организация многовидового промысла, оперативное регулирование нерестовых путин и др.);
10) в качестве обязательных мер регулирования освоения запасов внести показатели баланса промысловых мощностей с объемом запасов, допуск на промысел судов с безотходным использованием уловов и др.;
11) законодательное и нормативное регулирование искусственного воспроизводства, аква- и марикультуры для снятия ведомственных препонов в их развитии и создания благоприятных основ для крупных инвестиций;
12) законодательное определение налоговой и бюджетно-финансовой политики с учетом специфики отрасли на строгой основе биоэкономических обоснований;
13) законодательное устранение "излишеств" в области таможенной тарифной политики, транспортных тарифов, портовом обслуживании и внутриведомственном нормотворчестве в отношении оборудования, продукции и снабжения промысловых судов;
14) законодательное усиление регулирующей роли государства при освоении и обороте наиболее ценных водных биоресурсов (крабы, лососевые, осетровые и др.) и при формировании и реализации инвестиционных программ освоения резервных объектов в прибрежной зоне, в исключительной экономзоне и на шельфе России, в Мировом океане;
15) законодательное и нормативное ограничения доступа иностранных судов, а также судов под российским флагом, но принадлежащих иностранным компаниям, к промыслу в водах под юрисдикцией России;
16) нормативное регулирование оборота долей;
17) повышение конкурентности рыбодобывающих и рыбоперерабатывающих предприятий за счет регулирования соответствующих экспортных и импортных пошлин;
18) регламентирование скоростного обслуживания судов в морских рыбных портах и порядка оформления рыбопродукции для дальнейшего направления ее на экспорт или на внутренний рынок.
Для ускоренной модернизации основных средств и увеличения конкурентоспособности рыбной продукции и услуг рекомендовано:
1) сформировать механизм долгосрочного и эффективного управления водными биоресурсами, направленный на их сохранение и рациональное использование: добиться уменьшения промысловой нагрузки, в том числе путем стимулирования передислокации части промыслового флота из исключительной экономической зоны России в экономзо-ны других государств, в районы действия международных конвенций по рыболовству и в открытые районы Мирового океана; обеспечить соответствие производственных мощностей промыслового флота объемам допустимых уловов в экономзоне Российской Федерации;
2) добиться необходимой государственной поддержки в области развития рыболовецкого флота с помощью финансового лизинга промысловых судов, воспроизводства и охраны водных биоресурсов;
3) усилить ресурсные и поисковые работы в области сырьевой базы;
4) ускорить развитие вспомогательных подотраслей (судостроение и судоремонт, портовое хозяйство);
5) установить льготные железнодорожные тарифы на перевозку рыбной продукции, предназначенной для массового потребления;
6) развивать аквакультуру;
7) сформировать предпосылки для строительства промысловых судов на отечественных верфях;
8) осуществить адресную поддержку инновационной деятельности, в том числе в области внедрения ресурсосберегающих технологий и эффективных методов хозяйствования, сохранения, воспроизводства и использования водных биоресурсов;
9) создать благоприятные условия для увеличения поставок рыбного сырья на берег, развития береговой переработки и экспорта рыбной
продукции высокой степени переработки;
10) создать в отрасли холдинги, финансово-промышленные группы, ассоциации, включающие: добычу водных биоресурсов, производство рыбной продукции, оптовую и розничную торговлю;
11) распространить на рыбохозяйственные организации все льготы, которыми пользуются сельхозпроизводители в части кредитования, налогообложения, таможенно-тарифного регулирования, бюджетного финансирования;
12) осуществить законодательное ограничение числа посредников, участвующих в продвижении рыбной продукции от изготовителя до конечного потребителя;
13) установить систему государственного заказа на пищевую рыбную продукцию, преимущественно для нужд спецпотребителей, а также на кормовую муку;
14) создать условия для льготного кредитования предприятий и организаций отрасли.
Автор доклада считает, что для преодоления кадровых проблем необходимо:
1) вести подготовку менеджеров международного уровня для работы в крупных предприятиях, холдингах и т.д.;
2) сохранить кадровый потенциал высококвалифицированных работников за счет сохранения в отрасли образовательного комплекса;
3) развивать в отрасли систему непрерывного профессионального обучения как средства формирования высокого качества рабочей силы.
По-видимому, мы не ошибемся, если приведенные нами перечни будем считать детализированной оценкой полного управленческого хаоса, царящего в рыбной отрасли страны, а также неспособности системного осмысления происходящих процессов и выработки эффективных предложений по предотвращению надвигающегося коллапса.
Все выше перечисленные предложения можно свести к одной фразе: надо что-то делать, чтобы навести порядок в рыбном хозяйстве России. Однако для этого не хватает самой малости - золотой рыбки, способной мгновенно исполнить любое желание. Многостраничные перечни не столько включают в себя основные проблемы, сколько следствия из неких других реально существующих, но не названных противоречий.
В этой связи удивляет, что в цитируемой работе 2005 г., подробно перечисляя проблемы и варианты их решения, автор не вспомнил об одном важном моменте, на котором ранее Б.Н. Котенев (2000) заострил особое внимание. Речь идет о современном антимонопольном законодательстве России, которое стимулирует конкуренцию за право доступа к водным биоресурсам и препятствует ограничению числа пользователей.
По-видимому, это лишний раз свидетельствует о том, что наиболее важные проблемы отрасли привыкли обсуждать второпях экспромтом и поэтому не всегда вспоминают сказанное вчера.
В сентябре 2005 г. на Правительственной комиссии по агропромышленному комплексу и рыболовству один из авторов книги, будучи директором департамента рыбохозяйственной политики, представил доклад "О ходе реализации мер и задачах по защите государственных экономических интересов в области использования водных биологических ресурсов". Были обозначены следующие основные диспропорции в современном рыбном хозяйстве страны:
• между добывающими мощностями и ресурсным потенциалом.
• между степенью использования сырьевой базы в российской зоне и в зонах иностранных государств, а также открытых водах мирового океана;
• между недостаточным использованием сырьевой базы российской экономзоны и снижением запасов под прессом браконьерского промысла;
• между добывающими мощностями и их состоянием;
• между большим количеством рыбопромышленных предприятий и их низким экономическим потенциалом;
• между нехваткой перерабатывающих мощностей и их слабой загрузкой;
• между выловом и продукцией аквакультуры;
• между множеством федеральных органов исполнительной власти, функции которых связаны с охраной водных биоресурсов, и расцветом браконьерства на промысле.
Одной из главных задач государства в сфере управления водными биологическими ресурсами обозначено создание условий для максимально эффективного освоения этих ресурсов пользователями и сохранения запасов самих ресурсов на максимально высоком уровне.
Апофеозом упомянутых мероприятий, по-видимому, следует считать заседание Правительства Российской Федерации, состоявшееся 1 декабря 2005 г., на котором рассматривали вопрос о совершенствовании государственного управления водными биологическими ресурсами. В качестве основных Министр сельского хозяйства страны А.В. Гордеев назвал следующие проблемы:
- Низкая экономическая эффективность хозяйствующих субъектов отрасли, их слабая конкурентоспособность и отсутствие инвестиционной привлекательности рыбохозяйственного комплекса.
- Недостаточная эффективность государственного контроля над использованием водных биоресурсов, и как следствие - высокий уровень браконьерского промысла в водах России, нелегального оборота рыбопродукции и ее контрабандного вывоза за рубеж.
- Сложившийся дисбаланс между установленными объемами вылова водных биоресурсов и производственными мощностями для их изъятия. Промысловые возможности российских судов, оборудованных для промысла краба, минтая, трески и других ценных объектов в несколько раз превышают официально установленные объемы допустимого вылова этих биоресурсов.
- Высокая степень износа основных производственных фондов, главным образом промыслового флота.
- Низкое финансовое и техническое обеспечение российской рыбохозяйственной науки, в том числе современными научно-исследовательскими судами.
- Не отвечающая современным требованиям система регулирования водных биоресурсов, их промысла и оборота продукции. И как одно из следствий недостаточная эффективность освоения биоресурсов.
- Низкий технологический уровень переработки биоресурсов, отсутствие прогнозируемых поставок сырья на береговые рыбоперерабатывающие предприятия, сырьевая направленность и неупорядоченность российского экспорта рыбопродукции.
- Слабое развитие аквакультуры в России на фоне высокой динамики ее роста в мире.
- Неэффективная система взаимодействия федерального центра с субъектами Российской Федерации по управлению водными биологическими ресурсами и организации работы рыбохозяйственного комплекса.
В начале 2006 г. в беседе с корреспондентом журнала "Рыбное хозяйство" СВ. Ильясов, руководитель Федерального агентства по рыболовству назвал следующие основные проблемы:
- возникшую в ходе реформирования органов исполнительной власти неясность ситуации с судами рыбопромыслового флота и морскими рыбными портами;
- круг проблем, связанных с развитием отечественного промысла за пределами исключительной экономической зоны России;
- приловы и выбросы;
- нелегальный вылов.
Главная стратегическая цель развития рыбного хозяйства, по мнению СВ. Ильясова, должна состоять в обеспечении продовольственной безопасности страны путем удовлетворения платежеспособного спроса внутреннего рынка на рыбные товары на основе приоритетного использования отечественного производства, а главная задача заключается в стабилизации экономики отрасли, что позволит стране увеличить ВВП.
Заместитель министра сельского хозяйства Российской Федерации В.А. Измайлов, курирующий вопросы рыбопромышленного комплекса в своем интервью, данном чуть позже корреспондентам того же журнала среди главных проблем отрасли обратил внимание на круг вопросов, связанных с нормативно-правовой базой, стремлением российских рыбаков продавать рыбу за рубеж, недостаточным обеспечением промысла научными исследованиями, взаимоотношений между субъектами Федерации и федеральным центром в области управления водными биологическими ресурсами.
Таким образом, общее количество перечисленных выше формулировок основных проблем рыбной отрасли превысило 100. Если даже учесть, что больше половины из них очень близки по сути, то все равно остается слишком большой перечень, чтобы рассматривать его в качестве списка основных проблем. Высшие руководители рыбной отрасли и представители ведущих научных предприятий (ВНИРО, ВНИЭРХ, ТИНРО-центр) оперируют примерно одним и тем же перечнем словосочетаний, в разных ситуациях акцентируя внимание на разные аспекты, при этом иногда опираясь на формулировки из так называемых базовых документов: Морской доктрины, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 г., и Концепции развития рыбного хозяйства, одобренной Правительством Российской Федерации в 2003 г.
Возникает естественный вопрос: почему при вполне выраженном внимании высшего руководства страны к проблемам рыбной отрасли и при тех усилиях, которые предпринимают, как минимум, четыре федеральных органа исполнительной власти, впрямую отвечающие за вопросы рыболовства, не происходит заметного улучшения ситуации?
По-видимому, что-то не так делаем. Мы уже неоднократно говорили об отсутствии каких-либо выраженных векторов в развитии рыбного хозяйства. Обилие высказанных формулировок основных проблем - лишнее подтверждение этому. Вместо того, чтобы сегодня и завтра поэтапно выполнять те задачи, которые наметили вчера, преобладает стремление отыскать новые незафиксированные ранее сложности. Это, конечно, важно, но желательно куда-то начать двигаться. Несомненно, какие-то изменения происходят. Однако они больше напоминают броуновское движение, чем перемещение в каком-либо четко обозначенном направлении. Поэтому объект в итоге остается в одной и той же области проблем. Действительно, куда может двигаться отечественное рыболовство, если основная цель развития рыболовства выражена в форме некой философской абстракции, а практические ориентиры совершенно не обозначены, а потому не понятны.
Выше мы лишь перечислили проблемы, присущие отрасли. Однако, во-первых, вряд ли все они равнозначны. Во всяком случае, часть перечня похоже вообще не имеет отношения к ключевым проблемам отрасли. Во-вторых, одни из обозначенных проблем носят причинный характер, но другие выступают в качестве следствий неких иных причин (или проблем), возможно, еще не осознанных и не сформулированных.
Как бы то ни было, но стремление более-менее точно определить реальные проблемы отрасли и выработать меры по их преодолению - это лишь один из этапов на пути к формированию устойчивого государственного управления рыбохозяйственным комплексом. Как известно (Кнорринг, 2005), любой управленческий процесс должен включать в себя следующий набор действий:
- определение цели;
- получение достоверной информации, ее анализ и обработку;
- оценку ситуации и прогнозирование результатов воздействия на объект управления;
- принятие адекватного управленческого решения;
- разработку плана работ и организацию контроля за его выполнением.
Практику применения перечисленных действий проследим на примере
управления промыслом водных биоресурсов.
Получение достоверной информации заключается в проведении ресурсных исследований и обосновании объемов возможного вылова. Оценка ситуации и прогнозирование результатов воздействия на объект управления -это то, что заложено в основу идеи об экологической экспертизе. К сожалению, выпадают действия, связанные с принятием наиболее оптимального управленческого решения, поскольку, заключение экологической экспертизы, которое по действующему законодательству должно носить рекомендательный характер, фактически играет определяющую роль. Наконец, разработка плана работ и организация контроля. По-видимому, в рассматриваемом контексте система управления промыслом должна планово регулировать количество флота, одновременно находящегося в районе промысла. О контроле над промыслом уже достаточно сказано.
Однако, прежде всего, следует определить цель. И здесь сразу же возникают серьезные затруднения. Можно, например, считать, что целью рыболовства является эффективная неистощительная бесконечно длительная эксплуатация запасов. Направления использования результатов такой эксплуатации, т.е. рыбопродукции - это уже другой вопрос. И здесь могут быть предложены свои целевые установки. Однако предложенные формулировки, по сути, представляют восприятие рыболовства самого по себе, вне связи его с общими принципами функционирования государственной машины. Если же подходить к рыбному хозяйству, как к одному из многих компонентов промышленной деятельности страны, то и цели следует увязывать с общегосударственными задачами.
Во многих странах мира практически во всех программных документах экономического развития заложено стремление к увеличению числа рабочих мест. Вряд ли подобная целевая установка может быть признана перспективным ориентиром для современной отечественной рыбной отрасли. В России, как известно, естественная ежегодная убыль населения составляет более 700 тыс. чел. Раздающиеся порой стенания по поводу необеспеченности работой жителей прибрежных поселений могут прослезить только людей, не слишком разбирающихся в сути данной проблемы. Подавляющее большинство мужского населения таких поселков не слишком охотно занимаются легальным рыболовством. Намного чаще можно наблюдать ситуации, при которых местное население продает скупщикам икру, добытую в результате браконьерского промысла. Такой способ зарабатывания денег в последнее время стал основным в большинстве населенных пунктов, расположенных на берегах лососевых водоемов. Легальным рыболовством в основном занимаются приезжие. Причем очень часто это не наши сограждане.
Именно демографическая ситуация в стране может похоронить все ожидания, связанные с реанимацией широкомасштабного рыбного промысла на удалении от российских портов: в зонах иностранных государств и открытых районах Мирового океана. Следовательно, обеспечение геополитических интересов нашего государства посредством развития океанического рыболовства, как это было во времена Советского Союза, тоже вряд ли реалистично. Значит, и на этом направлении не следует искать целевые установки отечественного рыбохозяй-ственного комплекса.
Если отрасль ориентирована на обеспечение продовольственной безопасности страны, как традиционно считают руководители федеральных органов исполнительной власти в области рыболовства, значит, государство должно создавать предпосылки для максимально возможного удешевления рыбопродукции. Проанализируем соответствующую информацию, чтобы сформировать адекватную оценку ситуации в этой сфере. Снижению стоимости, несомненно, должны способствовать достаточно распространенные в некоторых странах формы государственной поддержки производства: налоговые льготы, льготные кредиты, выкуп излишних промысловых мощностей, выплата пособий по безработице, субсидирование.
Однако, вместо всего этого, государство в 1999-2004 гг. вынудило рыбаков заплатить 57,6 млрд. руб., за право пользования водными биоресурсами (Титова, 2006). Общие ежегодные бюджетные обременения рыбопромышленных предприятий за указанный период времени составили около 75 млрд. руб. Государство же истратило на отрасль 22,8 млрд. руб. Понятно, что почти все кредиты для такого экономического садомазохизма, так называемыми "отечественными" рыбопромышленниками были получены в иностранных банках, поскольку российские выдвигают совершенно разбойничьи требования. Естественно, залогом кредитов послужили ожидаемые уловы (бальзам для тех, кто мечтает о фьючерских сделках), которые были оценены по заведомо низким ценам. Попутно российских партнеров обязали через кредиторов закупать промвооружение и производить ремонт и обслуживание флота. При таком положении дел говорить о дешевой рыбопродукции для отечественного потребителя, как минимум наивно. Можно попутно вспомнить налог на добавленную стоимость, которым облагают всю продукцию, произведенную в российской экономической зоне, и завезенную на внутренний рынок. Уловы, отправляемые за границу, не подлежат такому налогообложению. Теперь сформулируем вопрос, по-видимому, риторический: сдача рыбопродукции за рубеж - это причина или следствие? И что изменится в системе ценообразования, если все суда прогонять через отечественные порты? Вероятно, это не проблема, а составляющая неопределенности положения отрасли в системе государственных приоритетов.
Следующая дилемма: за счет чего нам следует наращивать уловы? Можно, конечно, попытаться двигаться широким фронтом, но страна так не поступала даже в эпоху наивысшего расцвета отечественного рыболовства. Обычно существовал один наиболее выраженный приоритет. Поэтому логично и на этот раз выбрать что-то более определенное.
Вариантов не слишком много - всего три: оптимизация рыболовства в своей экономической зоне; экспансия в исключительные экономические зоны иностранных государств, а также в открытые районы Мирового океана и, наконец, развитие аквакультуры. Сопоставим возможности каждого из перечисленных направлений развития.
По данным Всероссийского научно-исследовательского института рыбного хозяйства и океанографии (Котенев, 2000, 2005), в экономзонах иностранных государств отечественный флот добывает около 900 тыс. тонн водных биоресурсов. В случае возобновления масштабных исследований и активизации деятельности российских представителей в межправительственных комиссиях можно рассчитывать на увеличение вылова до 2 млн. тонн. Открытые и конвенционные районы Мирового океана в 1999 г. дали 130 тыс. тонн. В перспективе, опять же после проведения дополнительных ресурсных исследований и успешной работы в международных организациях, возможности вылова смогут быть увеличены до 1,5 млн. тонн. Судя по разведанным запасам, возможные объемы вылова в российских водах превышают 5 млн. тонн. Однако более 2 млн. тонн при этом хронически не осваивают.
Некоторые считают, что исключительная экономическая зона России испытывает чрезмерную промысловую нагрузку. Тем не менее, официально зарегистрированный вылов составляет здесь в последние годы около 2-2,5 млн. тонн, или немногим более половины ОДУ. В конце 80-х годов в рыболовной зоне СССР (без учета внутренних морей и пресных водоемов) добывали около 5 млн. тонн гидробионтов. Вряд ли сейчас ловят намного меньше, но это уже вопросы контроля и учета на промыслах. Несомненно, запасы некоторых ставших в последнее время наиболее востребованными массовых объектов промысла находятся в напряженном или даже критическом состоянии. Однако при реализации действительно эффективных и экономически грамотных управленческих решений вполне реально за относительно короткий срок добиться восстановления биомассы этих видов до среднего исторического уровня. Была бы государева воля.
Поскольку рассчитывать на обеспечение внешнего контроля над промыслами при существующих реалиях наивно - у контролеров нет альтернативы: предлагаемые (или вымогаемые) взятки многократно превышают установленное государственное содержание - значит, следует формировать систему внутренних ограничений неучтенного вылова. А это может означать только одно: передачу водных биоресурсов в долгосрочное пользование хозяйствующим субъектам. Ключевым условием такой передачи должно быть соответствие промысловых мощностей и запасов промышляемых гидробионтов.
Для того, чтобы полностью обеспечить объемы добычи, которые отражает официальная статистика последних лет - около 3,2 млн. тонн, достаточно 350-360 средне- и крупнотоннажных судов из того самого Государственного реестра морских рыбных портов, который мы упоминали выше. Однако таких судов зарегистрировано по состоянию на 1 января 2006 г. 1195 единиц. Необходимо в кратчайшие сроки промысловые мощности привести в соответствие с ресурсным потенциалом. Технически это очень простая задача и варианты ее решения хорошо известны (Котенев, 2000). Во-первых, исходя из требований обеспечения безопасности мореплавания, запретить использование судов, у которых закончился нормативный срок эксплуатации. Как известно, сегодня доля таких судов в реестре составляет 65-70%. Во-вторых, определить реальные минимальные объемы ресурсного обеспечения, без которых судно не должно находиться в районе промысла. В-третьих, разработать и перейти на ассоциативный принцип распределения квот по направлениям пользования.
Кстати, крайне благоприятные условия для приведения промысловых мощностей в соответствие с ресурсным потенциалом сложились после выхода упоминавшегося выше постановления Правительства Российской Федерации от 20.11.2003 г. №704. В соответствии с п. 16 упомянутого постановления Госкомрыболовство должно было в месячный срок, т.е. до закрепления долей за пользователями утвердить минимальные объемы обеспечения квотами на вылов (добычу) водных биологических ресурсов судов по типам, орудиям лова и видам ресурсов. Согласно п. 17 до 1 июля 2004 г. в Правительство Российской Федерации должны были быть представлены предложения о запрещении с 1 января 2005 г. использования при промысле водных биологических ресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации судов, находящихся в собственности нерезидентов Российской Федерации, за исключением судов, ведущих промысел в соответствии с международными договорами Российской Федерации по рыболовству. Однако последний упомянутый пункт правительственного постановления так и не был исполнен, а п. 16 реализовали после того, как закрепили доли за пользователями. В результате некоторые предприятия получили такие квоты, что и для рыбалки с удочкой их не хватало. Однако флот не простаивает.
На данном примере еще раз можно убедиться, что в современном государственном управлении отраслью ключевыми не являются вопросы: что делать? И даже как делать? Проблема в том, что называют "политическая воля". Недостаток ее, а иногда и полное отсутствие перекрывает все остальные изъяны в управлении отечественным рыбным хозяйством. С сожалением следует признать, что в управлении отраслью фактически сложилась форма власти, которую называют охлократией (от греч. оЫо§ - толпа, господство толпы), когда личность утрачивает чувство ответственности, поведение обусловливают стадные инстинкты, преобладает желание приобретения любой ценой. Именно такова реальная мотивация высказываний и поступков некоторых лидеров различных общественных объединений рыбопромышленников. На примере некоторых событий, недавно происходивших на Северном бассейне, можно было наблюдать, как усиленно формировали ореол национального героя вокруг капитана рыболовецкого судна, похерившего и правила рыболовства, и нормы рыбацкой этики вообще. Систематическое обворовывание соседа пытаются трактовать как проявление национальной гордости. При этом в управленческих структурах отрасли с явной осторожностью избегали внятных оценок ситуации, дабы не захлебнуться в пене стихийного псевдо патриотизма.
Именно в таких действиях заложена полная противоположность эффективному управлению, которое при непредвзятой оценке всегда оказывается похожим на диктатуру (Кнорринг, 2005). Все, что полезно, то не вкусно. Проедание больших возможностей с неизбежностью приводит лишь к одному результату. Это физиологическая аксиома. Такой путь самый простой. Им пользуются чаще всего. Вероятно, именно поэтому в отрасли до сих пор не выработаны понятные стратегические и тактические ориентиры.
Возвращаясь к обсуждению перспектив развития отечественного рыболовства в экономзонах иностранных государств, а также в открытых и конвенционных районах Мирового океана, сконцентрируем внимание на некоторых ключевых моментах. Прежде всего, вспомним, что рыболовная экспансия в отдаленные районы была элементом общей геополитики СССР. И, поощряя активизацию промысла водных биоресурсов вдали от своих берегов, руководство страны, одновременно решало и другие задачи. Причем экономические соображения заменяла политическая значимость проводимых мероприятий. С этих позиций попытаемся оценить уместность рассуждений о возврате к подобной модели рыболовства. В июне 2006 г. на воду с большой информационной шумихой спущен корпус первого за последние 10-15 лет военного корабля. О кругосветных плаваниях или просто дальних походах нашего военно-морского флота давно уже ничего не слышно. Единственное крупное событие, которое с натяжкой можно приобщить к обсуждаемому вопросу - кратковременное патрулирование российского военного корабля "Североморск" у берегов Шпицбергена летом 2002 года. Следовательно, вряд ли государству на современном этапе нужны базы по обеспечению этого флота в открытых районах Мирового океана. Про зоны иностранных государств, естественно, вообще не стоит упоминать.
Исходя из этого, и учитывая невысокую рыночную стоимость основных промысловых объектов, на добычу которых можно рассчитывать за пределами российской исключительной экономической зоны, сложно понять, какая может быть заложена мотивация (кроме ностальгических воспоминаний ветеранов отрасли и эмоций некоторых коллег) в обоснование возможностей развития отечественного рыболовства в зонах иностранных государств и в открытых районах Мирового океана. При этом совершенно не важно, какие формы собственности могли бы иметь предприятия, потенциально ориентированные на указанные районы.
Не так давно, большие надежды связывали с промыслом российских судов возле берегов Марокко, вспомнив о тех временах (1988-1990 гг.), когда советские суда добывали здесь 1-1,2 млн. тонн рыбы. Представители России на переговорах брали на свою страну такие обязательства, из которых следовало, что об экономической составляющей взаимоотношений снова забыли. Однако экономические реалии все-таки возобладали. Присутствие флота резко сократилось. В 1998 г. вылов составил 99,3 тыс. тонн, в 1999 г. - 94,6 тыс. тонн, в 2000 г. - 40,9, в 2001 г.- 18,8 тыс. тонн (Мамонтов, 2003). Попытка реанимировать активность отечественного рыболовства в зоне Марокко, предпринятая в 2002-2003 гг., не привела к заметным результатам.
В первом десятилетии нового века мы в очередной раз приходим к тому, что, казалось бы, вполне осознали в середине 80-х годов прошлого столетия. Промысел в зонах иностранных государств и в открытых районах Мирового океана - по-видимому, экономически неоправданное мероприятие. Даже при наличии у нас необходимого флота и достаточного количества обученных людей, пригодных для работы на этом флоте.
Каково же предназначение рыболовства в системе общегосударственных приоритетов? На что же все-таки должна быть сориентирована рыбохо-зяйственная деятельность? На обеспечение продовольственной безопасности и независимости России, как записано в Морской доктрине, утвержденной Президентом страны, и Концепции развития рыбного хозяйства, одобренной Правительством, или на пополнение бюджетов, как следует из статьи 333.3 Налогового Кодекса Российской Федерации и 29, 32 и 38 статей федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"? Ответ очевиден. Несмотря на все самообольщения так называемой рыбохозяйственной общественности, рыбная отрасль в нашей стране выполняет функции донора федерального и региональных бюджетов. В этих условиях рассуждать о прямой государственной финансовой поддержки рыбной промышленности наивно.
На современном этапе сложилась совершенно кризисная для государственных интересов ситуация. Рыбодобывающие компании, стремясь к получению максимальных и быстрых прибылей, извратили и подорвали основы разумного рыболовства. В консолидированном виде это выразилось в полной анархии на промыслах. Недальновидные государственные чиновники, решая сиюминутные задачи по латанию дыр в скудных бюджетах, обложили рыбодобывающие предприятия страны непомерными обременениями под видом платежей за право вылова водных биоресурсов. Механизмы реализации возникающих при этом задач каждая из сторон изобретала свои. Почти все государственные решения, принятые в так называемое постперестроечное время, способствовали тому, что честно работать в море сначала оказывалось все сложнее и сложнее, а затем сделалось совершенно невозможным.
В течение одного десятилетия возникали и исчезали сотни рыбодобывающих компаний, руководители и персонал которых совершенно не были подготовлены к данному виду деятельности. Люди, задолжав всем вокруг и попавшись на браконьерстве под вывеской одного предприятия, совершенно спокойно регистрировали другую фирму. Последняя, согласно действующему законодательству, не имела никакого отношения к неисполненным обязательствам предыдущей. Хотя учредители в них были одни и те же.
Весь комплекс современных проблем рыбохозяйственного комплекса, упомянутых выше, по нашему мнению, можно разделить на семь основных блоков:
- проблемы государственного управления отраслью;
- проблемы управления добычей и переработкой водных биоресурсов;
- проблемы организации промысла водных биоресурсов;
- проблемы развития аквакультуры;
- проблемы охраны водных биоресурсов и контроля на промысле;
- проблемы организации рыбохозяйственной науки;
- проблемы подготовки кадров.
На наш взгляд, все перечисленные проблемы не будут решены без участия государства, без политической воли высшего руководства страны и поэтому все они в конечном счете могут быть сведены к одной общей проблеме - системному кризису в государственном управлении рыбным хозяйством Российской Федерации.
Проблемы государственного управления отраслью. Неэффективность управления в первую очередь характеризует тот факт, что за период с 1996 по 2006 гг. рыбным хозяйством попеременно руководили 13 человек (В.Ф. Корельский, А.В. Родин, М.В. Дементьев, В.А. Измайлов, Н.А. Ермаков, Ю.П. Синельник, А.П. Моисеев, Е.И. Наздратенко, А.П. Моисеев, В.И. Бурков, А.В. Гордеев, СВ. Ильясов, В.А. Измайлов). Если при этом учесть ротации заместителей первых руководителей, начальников управлений и отделов, то цифра, по-видимому, будет около 100. В стране попросту нет такого количества подготовленных специалистов, способных не то, чтобы эффективно работать на подобных должностях, но хотя бы просто понимать, о чем идет речь в том или ином случае. Тем более, управленческие кадры а рггогг невозможно найти для комплектации сразу трех органов исполнительной власти в области рыболовства: профильного департамента в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, Федерального агентства по рыболовству и специализированного управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосани-тарному контролю. Отсутствует действенная профессиональная подготовка руководящего звена так называемого штаба рыбной отрасли.
Формирование вертикали управления рыбохозяйственным комплексом столкнулось с рядом системных сбоев. Нет эффективной модели взаимодействия государственного управленческого блока с рыбаками. Отсутствует действенное взаимодействие между центром и регионами в области управления рыбохозяйственным комплексом, что проявляется в несбалансированности и разнонаправленности поступающих предложений из регионов и непосредственно из производственного сектора. В такой ситуации любое управленческое решение, вместо его практической реализации, становится объектом массированной критики. Рыбопромышленники воспринимают существующую ситуацию, как схему взаимоотношений, принуждающую бизнес оплачивать не только экономически необходимые расходы по поддержанию стабильности рыболовства, но и все государственные услуги по управлению отраслью, в том числе рыночно нецелесообразные. Соответственно, рыбодобывающие предприятия стремятся всеми способами снижать долю необоснованно высоких государственных обременении в себестоимости продукции. Один из наиболее распространенных вариантов такого снижения - превышение разрешенных объемов вылова (технологическое и браконьерское) и уход из режима национального таможенного контроля.
Вероятно, к этому же блоку можно отнести проблемы, связанные с выбором стратегических ориентиров в развитии отрасли. Здесь сосредоточен сильно запутанный узел альтернатив. Следует определиться с тем, в каких объемах, какого ассортимента и для каких целей необходима рыба и другие морепродукты нашей стране. Какую долю в общих объемах должна занимать продукция, полученная в аквакультуре. Какую переработку (береговую или судовую) следует развивать в различных рыбохозяйственных районах. Вряд ли для страны, простирающейся в 13-ти часовых поясах и берега которой омывают 13 морей, может быть применима какая-нибудь одна унифицированная схема организации рыбохозяйственной деятельности.
Проблемы управления добычей и переработкой водных биоресурсов. Последствия неэффективного управления добычей и переработкой водных биоресурсов многие видят, прежде всего, в снижении уровня потребления рыбопродукции. В результате падения уловов водных биоресурсов за последние 15 лет с 11 до 3 миллионов тонн в год снижение потребления рыбопродукции населением сократилось более чем в два раза.
Одной из отличительных особенностей российского рыболовства является раздробленность рыбохозяйственного бизнеса между мелкими экономически неэффективными и инвестиционно непривлекательными предприятиями. Большая часть среднестатистических отечественных предприятий имеет в собственности 1-2 судна, около 70 малоквалифицированных сотрудников и весьма туманные экономические перспективы на будущее. С такой производственной базой надеяться на увеличение роста инвестиций в рыбохозяйственный комплекс бессмысленно.
Разрыв сложившихся во времена Советского Союза технологических связей между добычей и переработкой водных биоресурсов приводит к существенным экономическим потерям в отрасли. Анализ внешнеэкономической деятельности России в части экспорта и импорта различных рыбных товаров показывает, что конкурентоспособность российских товаров снижается при одновременном росте импорта. При этом экспортируемые из России товары представляют собой преимущественно слабо обработанное сырье.
Проблемы организации промысла. В организации промысла водных биоресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации основная проблема заключается в сложившемся дисбалансе между объемами допустимого улова водных биоресурсов и производственными мощностями для их изъятия. В настоящее время промысловые возможности российских судов, оборудованных для добычи краба, минтая, трески и других объектов в несколько раз (а по некоторым видам в десятки раз) превышают объемы допустимого вылова этих объектов.
Отдельно следует отметить проблемы, связанные с организацией промысла тихоокеанских лососей. Существующий порядок распределения администрациями субъектов Российской Федерации квот на вылов тихоокеанских лососей между необоснованно большим количеством пользователей (число их за последние годы возросло в 10 и более раз) никак не учитывает особенности пространственного распределения, популяционной организации и динамики численности тихоокеанских лососей, а также возможности контроля и охраны их запасов. Более подробно этот вопрос рассмотрен в соответствующем разделе данной работы.
Ни одно другое семейство рыб не подверглось в постсоветское время такой интенсивной эксплуатации, как осетровые. Это привело к катастрофическому снижению их численности и фактическому уничтожению некоторых популяций. Масштабы нелегального промысла кратно превышают официальный вылов - по экспертным оценкам браконьерский вылов почти в 10 раз превышает легальный. На протяжении последних, как минимум, пяти лет обсуждают вопрос о государственной монополии на добычу осетровых, производство и реализацию продукции из них. Несмотря на, казалось бы однозначное отношение к данной проблеме со стороны Президента страны, Председателя Правительства, Министра сельского хозяйства и губернатора Астраханской области. Сегодня, согласно действующему законодательству, нет монополии - скоро не станет и рыбы.
Проблемы развития аквакулыпуры тесно связаны с предыдущим блоком, поскольку в том и другом случае речь идет о добыче водных биоресурсов. Сейчас стоимость продукции аквакультуры в мире практически сравнялась со стоимостью добываемых водных биоресурсов. Производство водных биоресурсов в условиях аквакультуры в России около 100 тыс. тонн в год. Это намного ниже имеющихся потенциальных возможностей. Следует заметить, что в 70-80-е годы прошлого столетия у нас были предприняты меры, направленные на активизацию товарного выращивания рыбопродукции. В течение примерно 15-ти лет объемы произведенной продукции были увеличены почти в 3,5 раза. Такая динамика наращивания добычи превышала темпы роста, которые обеспечивало океаническое рыболовство в самые лучшие годы отечественного рыбного хозяйства. По-видимому, это единственно объективный ответ на вопрос: можно или нет развивать товарное выращивание в нашей стране.
Проблема охраны водных биоресурсов и контроля на промысле остается одной из самых острых и болезненных. По данным Счетной палаты ежегодно из Российской Федерации вывозят незаконно добытые водные биоресурсы на сумму около 1 млрд. долларов США, что соответствует примерно 1 миллиону тонн вылова. Согласно опубликованной в средствах массовой информации оценке ученых ТИНРО-центра, в период с 1999 по 2004 гг. на Дальнем Востоке было незаконно добыто и вывезено за рубеж 128 тыс. тонн одного из самых дорогостоящих видов водных биоресурсов - камчатского краба. Ежегодные переловы трески в Баренцевом море по данным международной научной организации ИКЕС составляют около 100 тыс. тонн. Сходная картина, к сожалению, наблюдается почти по всем традиционным объектам отечественного промысла.
Основная причина такого положения дел - ведомственная разобщенность многочисленных структур, осуществляющих охрану (или претендующих на эту функцию) водных биоресурсов, профессиональная неподготовленность (или даже непригодность) и государственная незащищенность сотрудников рыбоохраны. До сих пор ни за кем не закреплены функции охраны водных биоресурсов во внутренних пресноводных водоемах.
Проблемы организации рыбохозяйственной науки. Существующая схема организации и проведения ресурсных исследований развивалась в условиях сложных общественно-политических и экономических процессов, возникших в первой половине 90-х годов. Несовершенство, а в ряде случаев и отсутствие необходимой нормативной правовой базы, привело к формированию нерациональной схемы планирования, финансирования и проведения работ по выполнению государственного заказа, связанного с обоснованием общего допустимого улова (ОДУ) водных биоресурсов. Вследствие обвального сокращения бюджетного финансирования рыбохозяйственной науки в начале 90-х годов прошлого века была создана система внебюджетного финансирования ресурсных исследований водных биоресурсов за счет выделения так называемых научных квот. Из сферы деятельности отраслевых институтов практически полностью исчезли вопросы, связанные со стратегией развития рыбного хозяйства, экономически обоснованным развитием флота, новой техники и технологий переработки водных биоресурсов.
Проблемы подготовки кадров. Система профессиональной подготовки специалистов в области добычи и переработки водных биоресурсов, аква-культуры, рыбохозяйственной науки, охраны и управления водными биоресурсами не отвечает современным потребностям рыбохозяйственного комплекса. Очевидно несоответствие между количеством обучающихся и реальным спросом на них в отрасли. В целом имеющаяся система профессионального образования недостаточно эффективна и слабо реагирует на меняющиеся экономические условия.
Выше перечисленные блоки содержат перечни проблем, наиболее часто упоминаемых в последнее время. Однако, кроме них, существует один аспект, при игнорировании которого, а вернее сказать, при неадекватном реагировании на который, отечественное промышленное рыболовство может остаться без рыбы. Речь идет о взаимоотношении рыбодобычи и нефтедобычи. Хорошо известно, к каким последствиям для рыболовства в бассейне Оби привели открытие и последующая разработка крупных месторождений нефти и газа в Западной Сибири. Огромен масштаб углеводородных загрязнений Каспия. Это результаты развития нефтедобычи, ориентированной преимущественно на разработку сухопутных месторождений. В начале нынешнего века в России принята новая концепция развития нефте- и газодобычи. Основной отличительной чертой наступившего периода будет перемещение активности на континентальный шельф, т.е. именно в те районы, которые представляют основную рыбохозяйственную ценность.
Для защиты рыбопромысловых районов от влияния различных антропогенных факторов установлена так называемая категорийность водных объектов. На водных объектах или их частях, относимых к высшим категориям, обычно запрещена всякая хозяйственная деятельность, создающая угрозу для состояния водной среды. Однако в последнее время достаточно обычной стала практика понижения категории водных объектов в нефте- и газоносных районах. Следует подчеркнуть, что представители нефтегазовой отрасли значительно более умело, по сравнению с рыбопромышленниками, отстаивают свои корпоративные интересы по всем направлениям деятельности. Понятно, что и финансовый ресурс у нефтяников значительно более высокий.
Основу общего благосостояния нашей страны уже не первое десятилетие составляют нефтедоллары. Можно, конечно, порассуждать по поводу заезженной истины о том, что рыба - это возобновляемый ресурс, а нефть и газ - нет. Что рыбой можно кормить население страны, а из нефти еще не научились готовить еду. Можно даже вспомнить о том, что разведанные запасы лет через 40-50 исчерпают и человечество вынуждено будет перейти на новые источники энергии. Причем, скорее всего такой переход произойдет намного раньше, чем мир полностью выкачает нефть и газ. Здесь уместно привести известную аналогию с каменным веком, который закончился не по причине возникшего дефицита камней. Поэтому занимать позицию непримиримого противника разработки месторождений углеводородов на шельфе можно лишь в том случае, если не дает покоя слава Моськи, облаивающей Слона.
В сложившихся условиях, вероятно, следует сосредоточить первоочередные усилия на создании и сохранении природных резерватов на шельфе, в которых сконцентрированы центры воспроизводства и так называемые популяционные ядра наиболее ценных промысловых объектов. Одновременно следует интенсифицировать работы по формированию криобан-ков видов водных биоресурсов и развитию аквакультуры в тех районах, которые не налегают на зоны распространения нефти и газа. Для решения этих задач необходимо целевым образом использовать часть полученных нефтедолларов, а также средства за компенсацию предполагаемых экологических рисков.
Наряду с решением основных базовых задач, направленных на преодоление кризисных явлений в рыбной отрасли необходимы скорейшие практические действия, без которых дальнейшие рассуждения о судьбе рыбного хозяйства страны могут оказаться бессмысленными.
К числу таких первоочередных мер относится приведение в соответствие отечественных рыбопромысловых мощностей к тому ресурсному потенциалу, которым располагает страна. Как было указано выше, именно ресурсный потенциал является государственным достоянием и именно на нем базируется деятельность рыбохозяйственного комплекса России. При существующих темпах утраты ресурсного потенциала (около 10% наиболее ценных промысловых объектов в год) очевидна вероятность того, что в ближайшие 10-20 лет о конкурентоспособном рыболовстве в России можно будет говорить исключительно в прошедшем времени.
Следовательно, основная тактическая безотлагательная задача государства - приведение в соответствие промысловых возможностей ресурсному потенциалу страны. Существующий период времени, как не парадоксально, очень благоприятен для реализации такой задачи. С одной стороны, в России переизбыток промысловых мощностей по некоторым объектам промысла доходит до десяти раз. Например, по минтаю и баренцевоморской треске (основные объекты на Дальневосточном и Северном бассейнах, составляющие около 80% суммарного отечественного вылова) такое превышение составляет 3-5 раз. С другой стороны, около 70% отечественного рыбодо-бывающего флота достигли предельных сроков эксплуатации, т.е. по сути, являются ржавыми корытами с постоянной угрозой гибели экипажей.
Наряду с этим существует еще один парадокс. У целого ряда российских рыбодобывающих компаний практически нет своего флота. В таких условиях компании, фактически, не несут серьезной имущественной ответственности в случаях предъявления санкций по возмещению ущерба в случае перелова. Поскольку нет собственных основных фондов, то и конфисковать нечего для покрытия причиненного компанией ущерба. И, наконец, в третьих, рыбопромысловый флот в основном специализирован на добыче либо одного объекта, либо крайне ограниченного их количества. Это создает предпосылки дифференцированного распределения промысловых мощностей по отдельным промысловым объектам.
Основной подход к решению задачи по устранению дисбаланса между ресурсным потенциалом и промысловыми мощностями может быть представлен на примере наиболее массового промыслового объекта - минтая. В настоящее время ОДУ этого вида находится на уровне около 1 млн. тонн. Экономически эффективное освоение всего указанного объема может быть осуществлено при наличии 50 крупнотоннажных и 50 среднетоннажных судов. Относительно небольшая часть ОДУ данного объекта должна быть предусмотрена для работы малотоннажного флота в прибрежных районах. Именно такая промысловая нагрузка в современный период времени адекватна состоянию запасов минтая. Одновременно именно такое количество рыбодо-бывающего флота может быть в достаточной мере загружено экономически небессмысленной работой в море. Следовательно, если в последние годы на минтаевых путинах работало более 300 крупнотоннажных и среднетоннажных кораблей и если эти корабли не цедят исключительно морскую воду, получая в результате до 100% улова в виде минтаевой икры, очевиден ответ на вопрос как рыбопромышленники соблюдают правила рыболовства и установленные объемы вылова.
На примере того же минтая, можно с уверенностью констатировать, что неучтенный вылов рыб промыслового размера и вылов с последующим выбросом за борт молоди стали главными причинами подрыва запасов и снижения ОДУ за десятилетний период почти в три раза. В результате возможности сохранения эффективного и сбалансированного соотношения между запасами и потребностями рыбопромышленников также сократились примерно в три раза. И, хотя вся полнота ответственности за подрыв запасов минтая лежит на рыбопромышленных компаниях, в которых доля государственного капитала близка к нулю, именно государство не смогло обеспечить защиту своих рыбных ресурсов. Следовательно, предпринимаемые меры были не адекватны.
В случае возврата биомассы минтая на уровень 70-х - 80-х годов прошлого века (при достижении указанного выше баланса - вполне ожидаемый и не слишком отдаленный результат) пропорционально может быть увеличено количество добывающего флота. Такое увеличение следует производить поэтапно при восстановлении запасов и увеличении ОДУ на каждые 200 тыс. т.
Право на использование сырьевых запасов - государственной собственности - государство может передавать хозяйствующим субъектам на концессионной основе на срок до 25 лет. Передаваемое право в зависимости от специфики добываемых объектов должно содержать необходимые обременения, защищающие исключительно государственные интересы, т.е. препятствующие подрыву запасов, эксплуатируемых на концессионной основе. Такие обременения, например, должны включать ограничения по росту добывающих мощностей на используемых в промысле судах, минимальные требования по количеству рабочих мест на тонну предоставляемого ресурса, требования по глубине переработки добываемых объектов и т.п. Механизм реализации этого права может быть представлен в том числе и в виде аукциона. Оплата полученного права возможна поэтапно в течение всего периода действия концессии. Это позволит избегать массированных, но краткосрочных бюджетных вбрасываний в одни периоды времени и прекращения их - в другие. При таком подходе государство сможет привлечь серьезные инвестиции в отечественный рыболовный бизнес, с одной стороны, и резко сократить бремя содержания многочисленных и абсолютно неэффективных контролирующих и проверяющих органов, с другой. Предпосылки для перелова исчезнут, вместе с устранием дефицита ресурсной составляющей. Конкурентные отношения именно за получение права на вылов водных биологических ресурсов определяют, по сути, многие основные тенденции и противоречия современного рыбного хозяйства. Поэтому более подробно остановимся на этой проблеме в следующем разделе.
Источник
Макоедов А.Н., Кожемяко О.Н. Основы рыбохозяйственной политики России